16. Vieša konsultacija dėl administracinių bylų teritorinio teismingumo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuoto teisinio precedento pagrindu

Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) 18 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad apygardos administracinis teismas yra pirmoji instancija administracinėms byloms, nurodytoms šio įstatymo 15 straipsnyje, kai pareiškėjas ar atsakovas yra teritorinis valstybinio administravimo ar savivaldybių administravimo subjektas, išskyrus bylas, nurodytas šio įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 6, 7, 11 ir 12 punktuose. ABTĮ 19 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad, be kompetencijos, nustatytos šio įstatymo 18 straipsnyje, Vilniaus apygardos administracinis teismas yra pirmoji instancija šio įstatymo 15 straipsnyje nurodytoms byloms, kai pareiškėjas ar atsakovas yra centrinis administravimo subjektas, išskyrus bylas dėl norminių administracinių aktų, kuriuos priėmė centriniai valstybinio administravimo subjektai, teisėtumo, taip pat bylas, nurodytas šio įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 12 punkte. Vilniaus apygardos administracinis teismas pirmąja instancija taip pat nagrinėja skundus (prašymus) dėl Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos, Mokestinių ginčų komisijos, o įstatymų numatytais atvejais ir dėl kitų išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijų priimtų sprendimų (ABTĮ 19 str. 3 d.). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra išaiškinęs, kad sisteminis, loginis, teleologinis ABTĮ nuostatų, tame tarpe ir 19 straipsnio 1 dalies bei 35 straipsnio, aiškinimas suponuoja, kad kai vykdydamas tam tikroje teritorijoje jam pavestas vykdyti viešojo administravimo funkcijas ginčijamą sprendimą priėmė atitinkamos įstaigos teritorinio padalinio, pagal civilinę teisę neturinčio juridinio asmens statuso, pareigūnas, ginčas yra teismingas tam teismui, kurio jurisdikcijoje yra tas teritorinis padalinys. Priešingu atveju būtų akivaizdžiai iškreiptas bylų paskirstymas tarp apygardos administracinių teismų, apsunkinta suinteresuotų asmenų teisė į teisminę gynybą, nes kiekvieną kartą, kai būtų skundžiamas atitinkamos įstaigos, kurios kaip juridinio asmens buveinė būtų Vilniuje, teritorinio padalinio, pagal civilinę teisę neturinčio juridinio asmens statuso, pareigūno sprendimas, byla būtų teisminga Vilniaus apygardos administraciniam teismui (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugsėjo 19 d. aprobuotas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, taikant Administracinių bylų teisenos įstatymo normas, apibendrinimas. Administracinė jurisprudencija. 2012, 23, p. 542-877).
ABTĮ 25 straipsnio 1 dalyje nustatyta, jog prieš kreipiantis į administracinį teismą, viešojo administravimo subjektų priimti individualūs teisės aktai ar veiksmai (neveikimas) gali būti, o įstatymų nustatytais atvejais – turi būti ginčijami kreipiantis į išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka instituciją. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra išaiškinęs, kad pagal bendrąją išankstinio administracinių ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka instituto prasmę jis yra skirtas tam, kad ta pati teisinė problema (administracinis ginčas) maksimaliai tokiomis pačiomis kaip ir administraciniame teisme sąlygomis kompetentingos institucijos būtų išnagrinėta ir išspręsta dar iki teismo. Tai reiškia, kad tokio skundo nagrinėjimo paskirtis yra ne papildomas asmens tariamai pažeistų teisių ar interesų gynimo apsunkinimas, o priešingai – papildomo mechanizmo, galinčio išspręsti paminėtą teisinę problemą, nustatymas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. vasario 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-143-191/2010, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. vasario 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-552-91/2014).
Vadovaujantis Valstybinės inspekcijos įstatymo 8 straipsnio 2 dalies 4 punktu, Lietuvos Respublikos vyriausiasis valstybinis darbo inspektorius nagrinėja piliečių ir asmenų prašymus ir skundus dėl Valstybinės darbo inspekcijos inspektorių veiksmų ir jų priimtų sprendimų teisėtumo. Pagal to paties įstatymo 10 straipsnį Valstybinės darbo inspekcijos inspektorių veiksmai ir sprendimai gali būti skundžiami Lietuvos Respublikos vyriausiajam valstybiniam darbo inspektoriui arba Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka administraciniam teismui. Lietuvos Respublikos vyriausiojo valstybinio darbo inspektoriaus sprendimai gali būti skundžiami administraciniam teismui. Tuo atveju, kai Lietuvos Respublikos vyriausiasis valstybinis darbo inspektorius nagrinėja asmenų prašymus ar skundus dėl Valstybinės darbo inspekcijos inspektorių veiksmų ir jų priimtų sprendimų teisėtumo, jis veikia kaip ikiteisminė ginčo nagrinėjimo institucija (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. balandžio 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-756-250/2008, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. vasario 26 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-756-296/2014).
ABTĮ 32 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta nuostata numato, kad apskundus išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijos sprendimą ginčo šalių procesinė padėtis nesikeičia. Ši ABTĮ nuostata yra glaudžiai susijusi su ABTĮ nuostatoms dėl bylos teismingumo. Lietuvos ABTĮ 35 straipsnis numato, kad skundas (prašymas) paduodamas tam administraciniam teismui, kurio veikimo teritorijoje yra viešojo administravimo subjekto, kurio teisės aktai ar veiksmai (neveikimas) yra skundžiami, buveinė (ABTĮ 48 str. 2 d.).
Vilniaus, Kauno, Klaipėdos, Šiaulių ir Panevėžio apygardos (taip pat ir apygardos administracinių) teismų veiklos teritorijas nustato Lietuvos Aukščiausiojo Teismo, Lietuvos apeliacinio teismo, apygardų teismų įsteigimo, apygardų ir apylinkių teismų veiklos teritorijų nustatymo bei Lietuvos Respublikos prokuratūros reformavimo įstatymo 6 straipsnis.
Ginčo teritorinis teismingumas, kai ginčas buvo išnagrinėtas ikiteismine tvarka centrinėje viešojo administravimo institucijoje, paprastai nustatomas pagal institucijos, kuri priėmė pirminį ir ikiteisminei ginčų nagrinėjimo institucijai skundžiamą sprendimą, buveinę. Teismų praktikoje laikomasi nuostatos, kad sprendžiant bylų dėl viešojo administravimo subjektų priimtų sprendimų priskirtinumo atitinkamiems apygardų administraciniams teismams klausimą, turi būti laikomasi taisyklės, kad Vilniaus apygardos administraciniame teisme nagrinėjami skundai tik dėl tų centrinių administravimo subjektų priimtų sprendimų, kurie skundą paduodančiam asmeniui sukelia tiesiogines teisines pasekmes. Pavyzdžiui, tais atvejais, kai Lietuvos Respublikos vyriausiasis valstybinis darbo inspektorius, išankstine ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka išnagrinėjęs skundą dėl VDI teritorinio skyriaus inspektoriaus sprendimo, pareiškėjo skundo netenkina ar tenkina iš dalies ir pareiškėjas nesutinka su palikta galioti VDI teritorinio skyriaus sprendimo dalimi, skundo teisme dalyku laikomi sprendimai, sukeliantys pareiškėjui tiesiogines pasekmes, o atsakovas tokiose bylose yra teritoriniai skyriai, ir šios bylos nagrinėtinos administraciniuose teismuose pagal šių teritorinių viešojo administravimo subjektų buveinės vietų paskirstymą teismams (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. spalio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-663-348/2006, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. balandžio 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-756-250/2008, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. vasario 26 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-756-296/2014). Pažymėtina, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika dėl bylų priskyrimo panašiuose ginčuose (pvz., dėl Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos ir Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos teritorinių skyrių priimtų sprendimų (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. rugsėjo 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-14-386/2007, 2010 m. liepos 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-143-464/2010); dėl Centrinio registratoriaus ir teritorinių registratorių priimtų sprendimų (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. balandžio 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-525-248/2008, 2010 m. gruodžio 3 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-143-704/2010); dėl Nacionalinės žemės tarnybos ir Nacionalinės žemės tarnybos teritorinių padalinių priimtų sprendimų (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 31 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-143-715/2010, 2011 m. liepos 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-143-543/2011, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugsėjo 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-146-493-11); dėl Lietuvos darbo biržos Lietuvos darbo biržos teritorinių padalinių priimtų sprendimų (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. vasario 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-143-141-12), dėl Muitinės departamento ir teritorinių muitinių priimtų sprendimų (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. liepos 17 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-143-578/2013); ir kt.) (ABTĮ 13 str., Teismų įstatymo 33 str. 4 d.), sprendžiant bylų dėl teritorinių valstybinio administravimo subjektų ir centrinių valstybinio administravimo subjektų priimtų sprendimų priskyrimo atitinkamiems apygardų administraciniams teismams klausimą, yra nuosekli ir vieninga: turi būti laikomasi taisyklės, jog skundo, paduodamo teismui, dalykas yra sprendimai, sukeliantys pareiškėjui tiesiogines teisines pasekmes, o skundas turi būti paduotas tam administraciniam teismui, kurio veikimo teritorijoje yra tokį sprendimą priėmusio viešojo administravimo subjekto buveinė (ABTĮ 35 str.).
Kai skunde dėl institucijos sprendimo, priimto ginčą išnagrinėjus ikiteismine tvarka, be kita to, yra suformuluotas ir savarankiškas reikalavimas (pvz., dėl įpareigojimo atlikti tam tikrus veiksmus) šiai institucijai, pagal teisės aktus galinčiai veikti ir kaip viešojo administravimo subjektas, ir kaip ikiteisminė ginčų nagrinėjimo institucija (t. y. kai tiesiogines pasekmes sukelia ir teismui skundžiami institucijos sprendimai ar neveikimas) ginčo teismingumas nustatomas vadovaujantis ABTĮ 17 straipsnio 3 ir 4 dalyse įtvirtintomis nuostatomis: byloje esant keliems tarpusavyje susijusiems reikalavimams, iš kurių vieni priskiriami Vilniaus apygardos administraciniam teismui, o kiti – kitų apygardų administraciniams teismams, byla turi būti nagrinėjama Vilniaus apygardos administraciniame teisme. Pvz., pareiškėjas, manydamas, jog VDI teritorinis skyrius atlikdamas nelaimingo atsitikimo darbe tyrimą netinkamai vertino faktines aplinkybes bei teisės normas, kreipėsi į VDI su prašymu skirti nelaimingo atsitikimo darbe pakartotinį tyrimą. VDI sprendimu pareiškėjo prašymo netenkino ir neskyrė pakartotinio nelamingo atsitikimo tyrimo. Pareiškėjas administraciniam teismui skundė VDI sprendimą ir prašė įpareigoti VDI skirti įvykusio nelaimingo atsitikimo darbe pakartotinį tyrimą. Vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija yra išaiškinusi, kad VDI sprendimas neskirti pakartotinio nelaimingo atsitikimo tyrimo vertintinas kaip viešojo administravimo subjekto priimtas individualus teisės aktas, sukeliantis pareiškėjui atitinkamas pasekmes, todėl ginčas priskirtinas Vilniaus apygardos administracinio teismo kompetencijai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. kovo 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-62-248/2011; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. lapkričio 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-143-501/2007). Analogiškas ABTĮ 17 straipsnio 3 ir 4 dalių nuostatų aiškinimas suformuotas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2003 m. vasario 27 d. konsultacijoje Nr. 02-04-07 „Dėl bylų dėl teritorinių registratorių ir centrinio registratoriaus priimtų sprendimų priskyrimo atitinkamiems administraciniams teismams“ (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis „Administracinių teismų praktika“ Nr. 4), juo nuosekliai remiamasi ir šio teismo praktikoje nagrinėjant savo esme panašaus pobūdžio bylas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. liepos 2 d. nutartis administracinėje byloje AS-525-377/2008, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. liepos 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-858-415/2010, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. gegužės 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-143-265/2011). Plačiau šiuo klausimu žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, taikant išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarką reglamentuojančias teisės normas, apibendrinimo (I dalis) 2.5 skyrių Teritorinio teismingumo nustatymas, kai administracinis ginčas prieš kreipiantis į teismą buvo išnagrinėtas ikiteisminėje ginčų nagrinėjimo institucijoje (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 19, 2010 m., 471-478 p., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugsėjo 19 d. aprobuotas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, taikant Administracinių bylų teisenos įstatymo normas, apibendrinimas. Administracinė jurisprudencija. 2012, 23, p. 542-877).